Completare e attuare la Riforma del Terzo Settore

domenica, 14 Giugno 2020
di Luigi Bobba

Anche se sono trascorsi più di quattro anni dalla approvazione della legge delega, non risulta ancora possibile trarre un bilancio dell'efficacia della Riforma, Luigi Bobba in questo articolo esamina i passaggi fondamentali dell'impianto normativo

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L’ispirazione della Riforma

Sono trascorsi ormai quattro anni dall’approvazione da parte del Parlamento della legge 106/2016 “Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile”. Alla legge delega sono seguiti poi – entro i primi giorni di agosto 2017 – cinque diversi decreti legislativi e nell’anno successivo due decreti correttivi degli stessi nonché numerosi atti di natura amministrativa aventi forma di decreti ministeriali. Questo complesso itinerario ci consente ora di rispondere con maggiore chiarezza alla domanda: perché la riforma? 

Ciò che oggi appare acquisito, non era affatto scontato nell’aprile del 2014, quando parti’ una larga consultazione sulle “linee guida per la riforma del terzo settore”.

Il Terzo settore appariva come figlio di un dio minore, sia sul piano politico che normativo. Non a caso l’allora premier Matteo Renzi battezzò la riforma con una battuta fulminante: “non più Terzo settore, ma primo”. Perché figlio di un dio minore? Innanzitutto perché a lungo queste realtà – più di 360.000 ci dice l’ISTAT – sono state considerate alla stregua di un universo privo di una propria soggettività. Non a caso la definizione più utilizzata sottolineava ciò che non erano: non profit, né stato, né mercato. Qualcosa dunque che si definiva solo in negativo: tutto ciò che non era Stato, amministrazione pubblica e tutto ciò che non era mercato o impresa privata profit. In secondo luogo, perché il legislatore fino ad allora si era limitato – nell’ampia cornice del Codice Civile – a regolare di volta in volta specifiche e distintive categorie di soggetti: le organizzazioni non governative, le cooperative sociali, le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, senza mai tentare di creare un corpus normativo organico per tutti quei soggetti a cui la riforma oggi dà un nome comune: enti di terzo settore (ETS). Dunque la riforma, richiamando gli art. 2, 3, 18 e 118 della Carta Costituzionale, riconosce gli enti di Terzo settore come parte integrante di quelle formazioni sociali dove si svolge la personalità dei singoli, dove cioè si anima e si costruisce la partecipazione alla vita sociale, culturale e lavorativa del Paese. Con l’obiettivo programmatico – come recita l’art. 3 della Carta – di rimuovere tutti gli ostacoli che impediscono una piena eguaglianza dei cittadini ma anche con l’esplicito richiamo (art. 2) agli “inderogabili doveri di solidarietà”.

Infine, il rinvio all’ultimo comma dell’art. 118 della Costituzione – introdotto con la riforma costituzionale del 2001 – evoca il compito delle diverse istituzioni della Repubblica di favorire “l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, nello svolgimento di attività di interesse generale, secondo il principio di sussidiarietà”. Con la legge 106/2016 si dà dunque attuazione a quanto sancito nell’art.118, ovvero che la Repubblica ha il dovere di creare le condizioni più favorevoli affinché l’esercizio dei doveri di solidarietà sia il più possibile riconosciuto e sostenuto.

 

Questo è il cuore della riforma. Che si è posta due obiettivi principali: riordinare la variegata normativa esistente e innovare l’ordinamento con lo sguardo rivolto ai tanti cambiamenti già avvenuti e a quelli in corso. Di qui un lavoro sistematico, che ha trovato forma nell’elaborazione di un Codice del Terzo settore, orientato a dare vita ad un corpus normativo unitario. L’art. 4 del Codice del Terzo settore attribuisce infatti una “carta d’identità” comune a tutti i soggetti per cui ricorrano determinate caratteristiche. Non più una legislazione “a canne d’organo”, ma un corpus normativo unitario sia sul piano civilistico che fiscale. In secondo luogo, la riforma ha voluto non solo riordinare, ma anche innovare in modo significativo la legislazione in materia. Tali innovazioni sono particolarmente incisive, anche se diverse sono ancora in attesa dei necessari provvedimenti attuativi. Richiamo solo i punti più qualificanti: l’introduzione di un Registro Unico del Terzo settore; la riforma dei Centri di servizio di volontariato; la definizione di uno status del volontario; la nascita delle Reti associative; la riforma del 5 per mille; l’avvio, per la prima volta, di norme sulla finanza sociale; la previsione del “social bonus”; il passaggio dal Servizio civile nazionale al Servizio civile universale; la nascita della Fondazione Italia Sociale; le norme che disciplinano integralmente le imprese sociali; e, infine, tutta la parte tributaria che è stata fortemente rimodulata in ragione delle nuove norme civilistiche al fine di premiare sia i comportamenti donativi dei singoli sia quelli degli enti e delle imprese.

In sintesi, riordino e innovazione sono i due motori della riforma. Il primo spinge verso la maturazione, anche in termini culturali, di un’autonoma soggettività giuridica degli enti di Terzo settore; il secondo avvia un sistema di opportunità che saranno tali solo se gli enti di Terzo settore sapranno accettare la sfida del cambiamento e dell’innovazione.

Legge di riforma e decreti legislativi: un percorso complesso

Alla legge di riforma, sono poi seguiti cinque diversi atti normativi. Innanzitutto i decreti legislativi 117/2017, “Codice del Terzo settore” e 112/2017, “Revisione della disciplina in materia di imprese sociali” che sono le colonne portanti della riforma. A questi vanno aggiunti il decreto che istituisce il Servizio civile universale, il decreto legislativo di riforma del 5 per mille e il decreto del Presidente della Repubblica che promulga lo statuto della nuova Fondazione Italia Sociale.

Per poter valutare non solo l’effettiva coerenza tra i principi di riforma contenuti nella legge delega e gli atti normativi seguenti, ma anche la possibile efficacia degli stessi, suggerisco cinque diversi criteri.

Primo criterio: lo sviluppo delle forme dell’azione volontaria. Il capitale sociale di un paese è innanzitutto misurabile attraverso il numero di cittadini che dedicano tempo ed energie all’impegno civico e all’azione volontaria. Quando nel 2021, l’ISTAT pubblicherà il 3° censimento degli Enti di Terzo settore potremo capire quanto il numero dei cittadini e  anche il tempo che dedicano all’azione volontaria siano cresciuti. E anche come sara’ cambiato l’impegno volontario: ovvero se si sarà rafforzata la gamba associativa o invece il volontariato individuale; se si tratta  prevalentemente di un impegno occasionale o duraturo nel tempo.

Secondo criterio: la riforma scommette sul rafforzamento del circuito fiduciario tra cittadini, imprese e istituzioni. Ovvero le norme, – in particolare quelle fiscali – sono state scritte immaginando che quanto più tale circuito fiduciario si rafforza, tanto più si generano risorse per perseguire il bene comune, ridurre le diseguaglianze e creare opportunità di vita buona per tutti. E ciò vale sia per la regolazione promozionale delle donazioni e per il 5 per mille, sia per la valorizzazione di immobili pubblici inutilizzati o confiscati alle mafie. Rafforzare la mano privata che sostiene il Terzo settore è la via maestra sia per evitare che molti bisogni rimangano senza risposta da parte delle pubbliche istituzioni, che per dare concreta attuazione a quel principio di sussidiarietà introdotto per la prima volta nella Costituzione con la riforma del 2001.

Terzo criterio: la nascita e lo sviluppo di nuove imprese sociali. Per queste, si è preferito mantenere una disciplina specifica, seppur coordinata e integrata con le norme del Codice, in quanto l’attività di impresa sociale ha un obiettivo distintivo: generare ricchezza e opportunità di lavoro come modi per produrre valore sociale. Dunque, le norme – sia quelle specifiche sull’impresa sociale, che quelle sulla finanza sociale (Titoli di solidarietà e Social lending) hanno un carattere fortemente promozionale: lo Stato, cioè, attraverso la leva fiscale, riconosce e sostiene coloro che avviano imprese sociali o destinano quote di risparmio privato per investimenti nel Terzo settore. Vedremo se l’obiettivo di far nascere una nuova famiglia di imprese sociali sarà conseguito. Qualche segnale interessante si intravede. Ma è presto per tirare le somme, in quanto queste nuove norme fiscali non sono ancora entrate in vigore per via di un conclamato ritardo da parte del Governo nel richiedere la necessaria autorizzazione della Commissione Europea al fine di introdurle nel nostro ordinamento nazionale.

Quarto criterio. La legge delega conteneva anche disposizioni per una puntuale e specifica riforma del Servizio civile. In effetti, il decreto legislativo 40/2017 “Istituzione e disciplina del servizio civile universale”, rappresenta anch’esso un punto qualificante del disegno complessivo per almeno due ragioni. L’attività di servizio civile ha infatti molti elementi in comune con l’impegno volontario e gran parte dei soggetti attuatori del Servizio civile sono enti di Terzo settore. Cosa ci si attende da questo ramo della riforma? Innanzitutto: che il servizio civile diventi effettivamente universale. Ovvero che tutti i giovani che lo chiedono possano essere effettivamente impiegati. Dopo anni – dal 2014 al 2018 – in cui il numero dei posti è sempre cresciuto fino ad arrivare a 58.000, per il 2019 e per il 2020, si è invece verificata una decrescita. Non un bel segnale, in quanto il servizio civile rappresenta una porta attraverso cui i giovani non solo possono essere incoraggiati ad entrare nella casa della solidarietà e dell’impegno civico, ma anche a restarvi volontariamente al termine del servizio. Un modo concreto per rispondere a quella crisi “vocazionale” che interessa non poche organizzazioni associative e di volontariato.

Quinto criterio: lo sviluppo della filantropia. Il Codice introduce una nuova categoria di enti di Terzo settore, gli enti filantropici, riconoscendo così uno sviluppo recente che ha visto crescere il numero delle Fondazioni comunitarie, di partecipazione, di famiglia o di azienda. Un fenomeno nuovo per il nostro Paese attraverso il quale potrebbe avvenire una inedita mobilitazione di risorse private (familiari, aziendali o di territorio) indirizzate verso specifiche finalità sociali. La creazione della Fondazione Italia Sociale è orientata allo stesso obiettivo: avere uno strumento qualificato, autorevole e di profilo nazionale per raccogliere risorse dal risparmio privato e investirle in imprese sociali particolarmente innovative per l’impatto occupazionale e sociale che generano. Un obiettivo ambizioso che richiederà tempo. Per ora, la Fondazione ha mosso i primi passi e comincia a prendere forma un’assemblea di partecipanti che vede la presenza di qualificati soggetti imprenditoriali e bancari. 

In sintesi, ho cercato di esplicitare cinque criteri che ci possono aiutare ad effettuare una verifica sostanziale e non formalistica dell’impianto della riforma.

Tre processi: rafforzare l’azione volontaria; sviluppare partnership tra ETS e Pubblica Amministrazione; promuovere trasparenza e rendicontabilità

La riforma, avendo introdotto un corpus normativo unitario, intende sicuramente evitare la frammentazione normativa nella regolazione dei soggetti, senza per questo comprimere la molteplicità delle identità, delle forme associative e dei modelli organizzativi in un’unica camicia di forza. Insomma, la riforma non è un “letto di Procuste”. Le diversità, di cui è ricco il Terzo settore, sono state composte in modo sufficientemente armonico nel nuovo quadro legislativo sia per le norme civilistiche che per quelle fiscali. Regolazione e incentivi consentono a ciascuno di indossare il vestito più adatto per perseguire efficacemente la propria missione. Non si sono cancellate in modo ruvido le normative esistenti, ma attraverso abrogazioni, riscritture e innovazioni si è cercato un nuovo equilibrio centrato su una chiara definizione di Ente di Terzo settore. 

Nondimeno, la legislazione si pone obiettivi non solo di “taglia e cuci”, ma vuole orientare l’azione degli ETS verso modelli considerati più adeguati ed efficaci. In particolare tre sono i processi contenuti nel Codice del Terzo settore:

  • nascita e rafforzamento della Reti associative e riforma dei CSV;
  • passare da fornitori di servizi, a partners delle istituzioni secondo il modello dell’“Amministrazione condivisa”;
  • sviluppo della trasparenza e spinta verso l’autocontrollo.

Con la riforma dei Centri di servizio del Volontariato e la nascita delle Reti associative si è voluto da un lato riqualificare uno strumento – i CSV – come “agenti di sviluppo” dell’azione volontaria, dotando gli stessi di una regolazione nazionale e di risorse aggiuntive a quelle derivanti dalla legge 266/91; dall’altro, con la definizione puntuale di Reti associative, si persegue l’obiettivo di incoraggiare gli enti ad aggregarsi per poter meglio svolgere alcune funzioni comuni e trasversali. Si rispetta così la caratteristica precipua del Terzo settore italiano – composto per i 2/3 da soggetti di piccole dimensioni -, ma al contempo si premiano coloro che decidono di associarsi ad una Rete associativa, delegando alla stessa alcune ben definite funzioni.

C’è poi un secondo processo alquanto innovativo. Mi riferisco alle previsioni contenute negli art. 55, 56, 57 del Codice del Terzo settore. Previsioni che spingono gli ETS a diventare non semplicemente fornitori di servizi per gli enti pubblici, ma a far maturare un ruolo di partnership con gli enti pubblici territoriali, coprogettando e coprogrammando gli interventi nelle comunità locali.

L’orizzonte è quello della “amministrazione condivisa”: un modello che richiede una vera e propria rivoluzione culturale delle istituzioni pubbliche, chiamate a condividere con gli enti di Terzo settore, l’obbiettivo di generare e produrre beni e servizi per la comunità.

Infine, in particolare nel Codice, ma altresì negli altri tre decreti legislativi, si incardinano in modo stringente principi e regole di trasparenza sia per le forme di finanziamento che per le procedure di rendicontazione sociale delle attività. L’istituzione del Registro Unico, gestito dalle Regioni, sarà il pilastro perché controllo e trasparenza diventino non regola formalistica ma procedure sostanziali. Infatti, eliminando alcune aree di opacità del mondo del Terzo settore, si potrà rendere più solido e trasparente il rapporto con i cittadini, i donatori e i volontari. Gli obblighi poi, sono stati graduati a seconda delle dimensioni degli enti: pochi e semplici per i piccoli, più incisivi e numerosi per le grandi organizzazioni. Si è persino introdotto il principio dell’autocontrollo: ovvero i CSV e le Reti associative, riconosciute e certificate dal Ministero del Lavoro, potranno anche svolgere una funzione di verifica e controllo dei bilanci dei soggetti appartenenti alle Rete stessa. Anche qui vale il principio che scommettere sulla responsabilità degli ETS, è forse il modo migliore per conseguire trasparenza e rendicontabilità.

Tre processi dunque dai quali ci si attende una spinta per diffondere e qualificare l’azione volontaria; far nascere una collaborazione virtuosa ed efficace tra ETS e pubblica amministrazione. E, infine, far diventare responsabilità, trasparenza e rendicontabilità elementi ordinari e qualificanti dell’agire degli ETS.

Conclusioni

Anche se sono trascorsi più di quattro anni dalla approvazione della legge delega, non risulta ancora possibile trarre un bilancio dell’efficacia della riforma. Intanto perché i decreti legislativi hanno conosciuto la luce solo nell’agosto del 2017 e sono stati introdotti correttivi nell’anno successivo; in secondo luogo perché diversi provvedimenti di tipo amministrativo non sono ancora stati emanati. Ma il cammino della riforma, seppur con un passo troppo lento, procede. Il successo della riforma dipenderà sia dalla celerità e coerenza dell’azione amministrativa che dalla capacità degli enti di terzo settore di adottare le nuove forme della regolazione e, sopratutto, di cogliere le non poche opportunità – in termini di risorse e strumenti – presenti nei diversi atti normativi. La missione che si è dato il nuovo Osservatorio TERZJUS è proprio di monitorare l’applicazione della riforma e suggerire eventuali modifiche agli attori istituzionali preposti. Insomma la strada è ancora lunga , ma non bisogna cedere alla tentazione di fermarsi o di rallentare il passo; anzi è il tempo di accelerare l’andatura senza perdere di vista la meta.

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SCRITTO DA
Luigi Bobba
Presidente di Terzjus - Osservatorio di diritto del Terzo settore, della filantropia e dell'impresa sociale.
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